* 이 글은 필자가 참여하여 함께 집필했던 ‘사)마을’의 정책설명자료인 “반가운 이웃, 함께사는 마을, 살고싶은 서울”과 마을만들기전국네트워크의 정책연구집 “마을만들기지원센터의 전국적 현황과 전망”에 실린 내용을 중심으로 재구성한 글이다.
왜 마을공동체인가?
- 지속가능한 지역공동체사업을 위한 정책과제
박홍순
마을만들기전국네트워크 공동운영위원장
1. 마을공동체사업의 성격과 방향
1)마을공동체가 부각된 배경
오늘날 대도시에서 ‘마을’이라는 개념은 피부적으로 다가오지 않는다. 하지만 점증하는 노인문제, 청년실업, 고독과 소외현상 등에서 드러나듯이 현대사회 도시생활의 각종 문제점은 대부분 무한경쟁의 이기주의적 사회체제에서 초래된 것이며 그 해결은 ‘마을’로 상징화되는 공동체성의 회복, 시민의식의 성숙을 통해서만 가능하다는 것이 대체적인 견해이다. 마을공동체사업은 단순히 물리적인 생활환경의 개선이나 하드웨어적 접근이 아니라 바로 이러한 공동체적 요구에 기초하고 있다는 점을 잘 인식하는 것이 중요하다. 그렇기에 시민들의 주체적 참여와 실천, 그리고 그를 가능하게 하는 행정적 지원이 중요한 요소가 되는 것이다.
마을공동체활성화를 시민사회의 발전이란 측면에서 정리하면 ‘마을이라는 공간에서 시민의 공공적 역동을 끌어내 자치를 확대하고, 시민들의 공동체적 연결망을 잇고, 경쟁을 넘어선 호혜의 경제를 일으키는 것’이라고 정리할 수 있다.
국가
자치
↑
시민의
공공적 역동
↙ ↘
공동체 호혜
생활세계 시장
2)마을만들기의 원칙
마을공동체만들기에서는 문제의 해결 그 자체보다도 그것을 해결해가는 과정과 주체의 형성을 중요시한다. 때문에 지역사회의 이러저러한 문제들을 스스로 해결해나갈 수 있는 주민자치역량을 키우는 것이 중요하고, 시민들의 지역사회에 대한 관심과 자발적 참여가 핵심적 요소가 된다.
그동안의 마을만들기 사업에서 합의되어 온 기본적인 원칙으로 사람중심의 원칙, 현장중심의 원칙, 과정중심의 원칙의 3가지를 들 수 있다. 사람중심의 원칙이란 일 자체의 성과보다도 그 일에 관련을 맺고 참여하는 사람들의 성장과 관계의 발전을 중시해야 한다는 것이다. 또 마을일을 맡아 헌신하는 주민리더와 마을간사 등을 교육하고 키우는 데 사업의 성공여부가 달려있다는 것이다.
현장중심의 원칙은 구체적인 각 마을의 특성과 준비정도에 맞게 사업이 기획되고 실행되어야 한다는 것이다. 행정계획이나 전문가들의 설계에 따라 위로부터 일이 만들어지는 것이 아니라 철저히 마을현장 주체들의 선택과 참여에 의해 밑으로부터 일이 진행되어야 한다.
과정중심의 원칙은 단기적 성과도출에 연연하지 말고 장기적 관점을 갖고 만들어가는 과정을 잘 밟는 것이 중요하다는 것이다. 조사하고 기획하는 단계부터 주민들이 직접 참여해야 하며 서로 다른 의견을 조율하는 과정에서 갈등조정의 기술을 배운다. 실행과 평가과정에도 주민들이 서로 역할분담하여 참여함으로써 사업의 결과에 대한 소속감을 갖게 되고 향후 지속가능성을 담보하게 된다.
3)마을공동체사업의 추진절차
마을공동체는 기본적으로 인위적인 외부의 계획에 의해서 형성될 수 있는 것은 아니다. 하지만 행정이나 전문지원조직 등에 의해 그 과정이 촉진되고 마을공동체형성의 유리한 환경을 조성할 수 있다. 마을공동체가 형성되어 가는 절차를 일반적으로 표현하면 다음과 같은 그림으로 나타낼 수 있다.
4)민·관 거버넌스
마을공동체사업은 행정과 민간 그 어느 한 곳의 독자적인 힘으로 만들어질 수 없다. 마을공동체 사업은 아래 그림처럼 행정과 지원조직(지원센터), 주민이 긴밀한 연계를 이루며 진행되어야 한다.
행정의 경우에는 그 조직운영 상 사업추진 계획이 수립되지 않은 일을 추진하기가 어렵고 추진과정에서 계획변경과 같은 융통성을 발휘하기 어려운 구조이다. 그러나 실제 마을 현장에서 일어나는 일은 계획을 세워놓고 그대로 진행하는 것이 아니라, 일단 사람이 모이고 계획을 세우고 진행하는 과정에서 끊임없이 수정하는 것이 다반사이다. 또 그렇게 수정을 거치며 사업을 하더라도 수치화된 성과물로 나오기가 어려운 게 현실이다.
또 한쪽의 파트너인 민간의 경우에도 부족하기는 마찬가지이다. 시민사회영역이라고 하는 것이 하나로 통일되어서 그 대표성을 갖고 행정의 파트너가 되는 경우는 드물다. 행정은 시민사회의 누구와 이야기를 해야 하는지 애매할 수밖에 없다. 또 시민사회 인력풀이 그렇게 넓은 게 아니다. 행정에게 거버넌스를 요구하긴 하지만 행정만큼 시간과 노력을 기울여 거버넌스에 주도적으로 참여할 활동가가 많지도 않다. 전문성에 있어서도 현장 활동 능력은 뛰어나지만 특정 분야에 대한 전문적인 역량이 뛰어나다고 보기 어려운 것도 사실이다.
좋은 거버넌스는 서로에 대한 이해에서 출발해야 한다. 시민사회는 행정시스템을 이해하고 일정한 부분에 대해선 인정하기 위한 노력이 필요하다. 또한 오랫동안 행정체계 안에서 훈련된 공무원들만큼 실무적인 일을 잘 처리하는 사람도 없다는 사실 또한 인정해야 한다. 행정은 시민사회의 다양성과 함께 해야 할 대상이라는 것을 인정하고 공무원의 일정 권한을 넘겨주어야 한다. 함께한다는 것은 계획수립은 행정이 다하고 민간은 실행하는 데에 동원하는 대상이거나, 사후보고 대상이 되어서는 안 된다는 의미이다.
5)중간지원조직
마을지원센터는 주민의 부족한 역량을 보충하고 역량을 키울 수 있는 기회를 제공하는 역할을 한다. 또 마을에서 필요로 하는 사업(욕구) 및 필요한 자원에 대한 수요를 파악하고 인프라 구축을 지원하는 조직이며, 공동체 활성의 후원조직, 수요와 정책의 매개자, 네트워크 중개자의 역할을 한다. 서울지역의 풀뿌리 단체 활동가들이 모여 논의했던 TF팀에서 정리한 마을지원센터의 모습은 다음과 같다.
■ 자치구 마을공동체 지원센터 역할과 기본 방향
◯ 관-주민-민간-전문가의 유기적 소통
◯ 현장, 주민의 수요에 충실
◯ 주민 의식, 자발성, 마을일꾼 육성
◯ 모델개발을 통한 지역사회 확산
◯ 사업의 성과를 지역의 역량으로 축적
◯ 지역 거버넌스 구축
■ 자치구 마을공동체 지원센터 주요사업
◯ 교육사업(민간/행정 역량강화)
: 주민, 민간과 행정의 역량강화를 위한 공동 교육사업
◯ 지역 네트워크 및 거버넌스 구축
◯ 행정-주민-전문가간의 유기적 소통 매개
◯ 마을공동체 모델을 확산하기 위하여 시범사업을 통해 모델 개발
◯ 마을공동체 활성화를 위한 다양한 정책 개발 및 연구 지원
■ 자치구 마을공동체 지원센터 유형별 비교
구 분 | 특 성 | 장 점 | 단 점 |
민간 위탁형 | o 전문성을 갖춘 사업 기획 및 운영 | o 지역조건에 기반한 다 양한 사업 가능 o 의제 설정 등 주민참여 활발 o 지속적 사업추진 및 확 대 가능 o 운영관리 전문성 확보 | o 운영관리의 비용확보 필요 o 예산에 따른 사업의 지속성 제기 |
민관 거버넌스형 | o 의제 설정 등 초기단계부터 주민참여 o 공동 운영 관리 | o 지역 현황에 기반한 다양한 사업 가능 o 주민참여 활성화 o 지속적 사업추진 가능 o 충분한 사업 기간 필요 | o 관+민 전문성 강화 필요 o 수익성 확보 어려움 o 자칫 민간참여 부족 관주도로 전락 우려 |
관 주도형 | o 행정중심의 프로그램 o 시설 계획 및 시설운영 관리 o 행정중심의 홍보 및 마케팅 | o 재정확보 수월 o 지원체계 수월 o 신속한 사업 추진 | o 사업의 전문성 결여 o 현실적 타당성 검토 부족 o 지역주민 참여 미흡 o 지역공감대 형성 미흡 |
2. 지역공동체의 지속가능성을 위한 정책과제
1) 지역현장 중심성 강화와 주민자치 내실화
마을공동체가 활성화되기 위해서는 가능한 한 더 많은 행정권한을 시민공동체로 위임하고, 지역사회의 경영을 시민들과 함께 해나가는 협치문화를 만들어야 한다. 즉, 지역현장으로의 권한위임과 민관협력의 거버넌스 구축이 중요하다. 마을공동체 활성화의 기반을 이루는 지역자원의 발굴과 연계, 주민역량의 강화 등을 위해서는 예산계획의 수립과 집행, 지역의 공공자산운영의 권한위탁 등 주민생활과 밀착한 현장단위로의 행정권한의 위임이 이루어져야 한다. 마을공동체만들기와 관련된 많은 권한들이 시도보다는 시군구, 시군구보다는 읍면동, 읍면동보다는 주민공동체 단위로 위임되어야 한다. 또 지역현장단위에서 주민자치위원회, 복지ㆍ문화ㆍ자원봉사 등 다양한 주체들의 협업구조가 창출되고 여성ㆍ노인ㆍ장애인ㆍ청년 등 다양한 계층과 세대를 아우르는 통합적 정책이 수립되어야 한다.
또한 참여예산제와 마을공동체사업의 연계를 강화하고, 주민자치제도의 내실화를 꾀해 마을공동체사업의 주민기반과 대표성을 높여야 한다. 주민참여예산제가 시행 초기에 있어 아직은 부족한 점이 많지만 잘 운영되기만 한다면 마을공동체사업의 실행실효성을 높일 수 있는 유력한 방법이 될 수 있다. 마을공동체지원사업이 현재는 씨앗을 뿌리는 초보단계라 대부분 다양한 주민모임을 활성화시키거나 기존 단체들이 실행주체가 되는 사업을 지원하는 데 그치는 한계를 보이고 있다. 하지만 일정한 발전단계에 진입하게 되면 특정한 지역범위를 단위로 지역문제해결을 위한 협력사업을 벌이거나 종합적인 지역발전계획을 수립하는 단계로 발전하게 된다. 이때 주민참여방식으로 공공자원의 투입 우선순위 등을 결정하고 그것이 실제 예산에 반영되어야만 실효성을 갖게 되는데 주민참여예산제는 그를 위한 훌륭한 제도적 기반이 된다.
마을공동체사업의 주민기반을 확대하고 대표성을 높이기 위한 노력이 경주되어야 한다. 아파트자치 관련단체, 생활체육 관련단체, 각종 자생단체, 상가번영회 등 지역사회의 다양한 기존 조직의 참여를 이끌어내고 지역 내의 주민대표성과 관계성을 확장하기 위한 연구와 네트워크 활동이 활성화되어야 한다. 또 주민자치센터 등 지역주민들의 커뮤니티시설 운영에 있어서 민간전문가의 조력을 받도록 하고 공공서비스 영역의 민간 위탁 확대, 공동생산의 경험을 축적하는 것도 중요하다. 학교는 지역커뮤니티활동에 매우 밀접한 상관성을 갖고 있으므로 학교운영위원회 활동도 마을공동체활동과의 연계성을 높여야 한다. 주민자치위원회의 참여폭과 주민대표성을 강화하는 등 위상과 권한을 제고하여 행정보조기구에 그치지 않고 지자체의 파트너가 될 수 있도록 해야 한다.
2) 예산 등 지원방식 개선과 마을지표 개발
마을공동체만들기 사업은 주민주도형의 상향식(Bottom-up) 방식의 원칙이 잘 지켜져야 한다. 행정의 지원을 점차 줄이고 주민의 자립, 자율적 활동으로 정착되어야 한다. 마을지원센터는 주민 스스로 마을계획을 수립할 수 있도록 지원하며 이를 위해 마을조사, 마을의제 발굴, 퍼실리테이터 양성, 마을일꾼 지원 등을 행한다. 행정의 마스트플랜에 주민이 동원되는 것이 아니라 주민이 계획하고 실행하며 평가하는 실질적인 주민주도의 마을 공동체 활성화 사업을 벌이도록 지원한다.
지원방식에 있어서도 마을주체의 자발성과 역량강화에 맞는 프로세스를 적용하여 마을공동체 형성단계별 맞춤형 지원절차를 개발하고, 마을공동체 지원기금 등을 조성하여 기존의 관성적인 사업비 위주의 예산지원방식이 아니라 자생성과 현장성을 강화하고 기반구축에 역점을 두는 예산지원방식으로 전환해야 한다.
행정이 일방적으로 요건을 정하여 시설공간을 짓거나 외형적인 성과를 조기에 가시화시킬 수 있는 사업에 지원하는 방식을 지양하고, 사업의 성장단계별로 지원내용을 상세하게 구분하고 주민이 준비된 수준(성장단계) 만큼 주민 스스로 자원을 활용할 수 있도록 함으로써 성장을 유도하는 지원방식이 적용되어야 한다. 비유하자면 차려놓은 밥상을 제공하는 ‘배식방식’이 아니라 필요에 따라 골라먹을 수 있는 ‘뷔페식방식’이고 입구는 넓고 출구는 좁게 하는 ‘깔대기형 지원’방식을 통해 마을공동체역량을 인큐베이팅하는 지원방식이 적용되어야 한다.
이를 원할히 하기 위해서는 현재와 같은 예산지원방식은 많은 한계를 안고 있다. 단년제 회계결산방식과 행정지도감독의 용이성을 앞세운 까다로운 회계처리방식 등이 개선되어야 하고, 사업기획과 집행감독의 주도권을 행정이 독점하는 예산지원방식(꼬리표예산)이 아니라 사업목적달성을 위한 포괄적인 예산을 설정해놓고 상황의 유연성을 발휘하여 필요한 만큼 집행할 수 있는 예산집행방식(바구니예산)이 개발되어야 한다. 이를 위해 별도의 독립적인 ‘지원기금’의 설치를 검토할 필요가 있다.
마을공동체만들기사업이 지속성을 갖고 추진되고 사회혁신을 위한 견인차가 되기 위해서는 해당 지역의 시민들이 지향하는 공동의 목표가 설정되고 주기별로 그 개선치가 측정될 수 있는 목표평가지표, 피부에 와닿는 ‘(가칭)마을지표’가 개발될 필요가 있다. 과거에는 GNP와 같은 경제수치로 한나라의 발전정도를 측정하는 지표로 삼았다, 하지만 요즈음에는 UN이나 OECD와 같은 국제기구에서도 생태환경지속가능성, 공동체구성원과의 접촉빈도, 정부에 대한 신뢰, 외부인에 대한 관용 등과 같은 내용들이 측정되는 ‘행복지수’를 도입하여 국가별 순위를 비교할 수 있게 하고 있다. 평가지표는 사업의 방향과 내용을 결정하는 결정적인 요소이다. 계획 대비 결과측정과 같은 가시적이고 단편적인 정량적 평가지표에 그치는 것이 아니라, 마을공동체의 ‘사회적 자본’ 강화정도, 지속가능한 성장 동력의 축적과 같은 변화정도를 측정하는 목표지향적이고 정성적인 평가지표의 개발이 필요하다. ‘마을지표’는 마을공동체의 특성상 마을주민이 스스로 만들어가는 과정을 거치는 것이 중요하다. 시민들 스스로가 자신이 지향해나갈 목표를 만들어가는 과정 자체를 조직하는 것만으로도 사회혁신의 새로운 계기를 만들 수 있다.
3) 5대 인프라의 형성(아카이브, 뱅크, 맵핑, 미디어, 교육 등)
마을공동체사업은 시민의 자발적 참여와 자원발굴연계를 통해 이루어지는 사업이다. 때문에 행정의 지원이 많다고 반드시 좋은 것이 아니라 행정지원에 신중을 기해야 한다고 강조해왔다. 하지만 행정적 지원이 반드시 필요하고 장기적 전망을 갖고 꾸준히 자원을 투입해야 할 영역이 있다. 마을공동체활동의 토대를 튼튼히 할 인프라 구축과 관련된 영역이 그것이다. 특히 사업의 초창기에 공공자원의 투입을 적극화하여 사업이 자체탄력을 받아 지속성을 가질 수 있도록 하는 것이 중요하다.
마을공동체사업의 인프라형성은 커뮤니티활동을 위한 공용시설과 장비를 발굴하고 늘리는 사업, 커뮤니티 뱅크, 커뮤니티 아카이브, 커뮤니티 맵핑, 커뮤니티 미디어, 학습교육연구지원 시스템 등에 대한 조성계획을 세우고 예산을 투입하여 마을공동체활동이 원할히 진행될 수 있도록 돕는 것이다. 그런데 인프라형성이라고 해서 기존의 관성대로 하드웨어적인 시설공간에 대한 투자와 가시적 지원에 치중해서는 안된다. 오히려 그러한 인프라들의 내용을 채우고 확대해나갈 수 있는 인재와 프로그램을 육성하고 문화와 시스템을 만드는 소프트웨어적인 측면에 주목해야 한다. 마을공동체 활성화의 기반조성을 위해 다음과 같은 마을교육, 아카이브, 뱅크, 맵핑, 미디어의 5대 인프라 구축에 힘을 기울여야 하는데 보다 적극적인 행정의 지원이 필요하다.
① 마을교육시스템 : 마을이 일꾼을 만들고 일꾼은 마을을 만든다. 마을일꾼은 마을기자, 조직가, 아키비스트, 교육가 등 다양한 형태로 존재하며, 이들을 육성하여 스스로 강사가 되도록 지원한다. 마을대학, 열린 마을학교, 민관합동교육, 마을배움터, 기자학교 등 다양한 마을학교를 활성화한다.
② 마을아카이브 : 사람들의 기억과 기록의 집합이 마을이다. 고비용저효율의 중앙 집중형이 아닌 저비용고효율의 과정중심의 참여형 방식을 추구한다. 마을아키비스트를 양성하고 마을살이의 기록문화 캠페인을 전개, 확산시키다. 마을만들기의 경험과 사례를 축적하고 전파할 수 있는 공간과 시스템을 갖추고 운영한다.
③ 마을미디어 : 마을주민들이 미디어의 소비자에서 미디어의 생산자로 전환되도록 지원한다. 다양한 마을차원의 미디어 시스템 지원, 마을미디어 허브를 통한 교육 및 기자재 지원, 공론장으로써 마을뉴스, 마을미디어 콘텐츠 유통채널을 구축한다.
④ 커뮤니티 매핑 : 마을의 공간자원, 단체자원, 인적자원, 프로젝트 등 다양한 마을자원을 맵핑한다. 시민과 지자체가 쌍방향에서 자원을 파악하고 등재할 수 있도록 시스템을 구축한다.
⑤ 마을뱅크 : 마을공동체는 우리가 만들고 모두가 돕는 방식이다. 각 마을의 공동체 자조계모임 등을 활성화하고 네트워킹하여 협동조합형 출자로 기금을 조성한다. 사회투자기금, 지역재단 등의 사업계획과 연계하여 운영한다.
이상의 마을교육, 아카이브, 뱅크, 맵핑, 미디어 등의 5대 인프라가 온라인으로 상호 연결되고 네트워킹되도록 온라인 허브, 또는 플랫폼을 구축해야 한다. 온라인플랫폼시스템은 준비되는 만큼 조금씩 단계적으로 덧붙여갈 수 있는 유연성을 갖도록 한다.
온라인뿐 아니라 마을지원센터 등 오프라인 공간을 활용해서도 ‘마을정보자료실’, ‘마을일꾼사랑방’과 같은 소통과 정보교류, 학습의 장을 개설, 운영함으로써 온, 오프의 시너지를 만들고 마을공동체사업의 기반인프라를 튼튼히 할 수 있도록 해야 한다.
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