영주시의회 거버넌스포럼
로컬 거버넌스 활성화를 위한 제언
박홍순(거버넌스센터 이사)
*
1. 전환의 시대, 민주주의 발전과 거버넌스
지금 우리는 일대 전환의 시대를 살고 있다. 생태 환경 측면에서 이른바 기후변화의 시대가 도래하였고 산업 경제 측면에서 4차산업혁명이 가속화하고 있다. 공동체 운영의 측면, 즉 사회・정치적으로도 복합적 포스트 증후군 속에 공동체의 위기 양상이 확대, 확산되고 있다. 탈냉전 이후 세계 체제의 불안정, 근대 체제(근대 민주주의)의 위기와 확실한 대안의 부재, 세대・성・계층 등 공동체 내부의 분열과 해체 양상이 나타나고 있다. 물론 이 같은 위기 담론, 전환 담론들의 넘쳐나는 것은 한편으로 그간 인류에게, 우리에게 사회의 미래를 일상적으로 예측하고, 능동적으로 대비하려는 의지와 능력과 여력이 신장되어온 상황, 즉 전체 인류와 우리 사회의 진보의 현실과 무관치는 않다.
지금 우리는 엘리트 민주주의의 위기를 겪고 있다. 엘리트주의의 한계를 넘어 ‘다음’을 모색할 때이다. 현대 사회의 위기, 또 한국 사회 위기는 어디서 오는가? 그것은 엘리트주의의 한계에서 연유하고 있다. 근대 정치 및 민주주의의 근간은 대의제 민주주의였다. 그것은 엘리트 체제에 기반한 것이었다. 이제 그 필요성, 불가피성, 순기능에 대해 방어하기 보다는 한계에 집중할 때이다. 즉, ‘다음’을 모색할 때이다. 즉, 이행기에 대한 확고한 시대적 자의식이 요청되고 있다. 여기서 ‘다음’은 단순히 지금까지의 성취를 부정하는 방식은 아니다. 그 성과를 안고 한 단계 상승하는 방식이 될 것이다.
그 이행의 중간쯤에 능동적으로 ‘거버넌스 패러다임’이 제시되고 있다. 거버넌스 정치 혁신의 함의는 제도 정치(권력)의 축소와 공동체 정치(역량)의 확대이다. 그동안 대의적 정치인의 역할을 해왔던 엘리트정치인들은 이제 ‘우리가 당신들의 대표로서 주어진 권력을 바르게 써서 여러분을 위해 잘할게’하는 이전의 관점에서 ‘우리가 당신들의 대표로서 그간 불가피하게 대리 행사했던 권력을 이제 잘 돌려줄 게’, ‘다양하게 분권하고 자치 계기와 역량을 증진하는 데 무엇보다 힘쓸게’라는 거버넌스의 관점으로 변화해야 한다.
거버넌스 패러다임으로의 이행은 정치에만 국한된 것이 아니라 사회 일반에게도 적용되는 문제이다. 변화는 대리자 정치인들뿐만 아니라, 그 정치인들을 시민 대중을 대신하여 감시하고 시민을 대변하겠다고 하였던 시민사회 체제 내 다양한 엘리트 그룹들에게도 똑같이 적용된다. 예를 들어 언론, 학계-대학사회, 제도 종교, 시민단체 등에도 예외 없이 적용되어야 한다. 사회 전 분야에 걸쳐 온갖 형태의 우월주의와 권위주의를 넘어서는 대전환이 진행되고 있다. 그 전환의 방향은 제도로서의 민주주의의 혁신적 재구성, 문화로서의 민주주의의 전변(轉變)이다. 기성 제도 (정치)권력의 축소와 공동체 (정치)역량의 확대, 다양한 분권 자치 캠페인의 확대이다.
거버넌스 패러다임이 사회 전반에 전환의 계기를 가져오고 있지만 행정의 측면에서도 시민사회의 역할과 협력이 강조되고 거버넌스 행정의 적용이 폭넓게 시도되고 있다. 기존의 신공공관리론에서 이른바 협력적 거버넌스로의 전환이 그것이다. 신공공관리론은 효율성과 생산성을 중시한다. 곧 결과가 중요하다는 것이다. 반면 거버넌스는 과정의 민주성을 중시한다. 기존의 신공공관리 행정 이 시민을 고객으로 바라보고 경쟁을 원리로 공공서비스의 민영화를 추진해왔다면 거버넌스 관점의 행정은 시민을 주인으로 바라보고 협력을 통해 공동생산을 추구하는 행정관점이라고 할 수 있다. 이 때 공공업무에 종사하는 공무원 등은 조정자요 촉진자로서의 자기 역할을 부여받게 된다.
전환의 시대, 새롭게 추구해나가야 할 거버넌스는 어떤 맥락에서 발전되어 온 것이고 어떤 가치와 구조를 갖고 있는가? 특히 자치와 분권이 시대적 흐름으로 요구되고 있는 이 때, 지역사회 차원의 로컬거버넌스를 활성화하기 위해서는 어떤 전략과 노력이 기울여져야 할까? 다음 장에서는 세계적 맥락에서의 보편적인 거버넌스에 대한 이해, 그리고 우리나라 로컬거버넌스의 사례를 살펴보면서 로컬거버넌스 활성화의 요소들을 하나씩 짚어보려고 한다.
<자료출처 : 서울시 인재개발원 교육자료(2021)>
2. 거버넌스의 이해
* 이 절에서 다루고 있는 내용은 거버넌스센터 이형용 외, 『거버넌스 교육론』(2020)을 주로 참조. 『거버넌스 교육론』 은 이형용 외 <서울시 협치학교 발전 방안> 연구보고서(2018)를 기초로 발전시킨 단행본 책자임.
1) 근대 정치 체제-대의 민주주의와 관료제의 한계
○ 근대 민주주의는 국민국가를 경계로 하여 정치엘리트들이 국민의 대표로서 통치를 하는 대의민주주의 체제를 근간으로 함. 대리인 체제(agent system)에 기초하는 대의민주주의는 현대사회의 복잡성과 다양성을 고려할 때, 정책과정의 시간적 효율성과 이질적인 대중통제의 효과성에서 일정한 이점을 가지고 있으며, 근대 초기 절대체제의 붕괴와 함께 형성된 대의민주주의가 오늘날까지 유지되고 있는 이유는 이러한 이점 때문임.
○ 그러나 대의민주주의 체제는 여러 가지 한계를 노정하고 있으며, 무엇보다도 ‘국민에 의한 통치’(government by people)라는 민주주의의 기본이념을 실현하기 어려움. 즉, 아테네 직접민주주의에서 가정했던 ‘치자와 피치자의 동일화’라는 기본원칙이 불가능한 것임.
- 선거제도의 결함으로 인해 선거를 통해 뽑힌 대표는 성·연령·계층·직업 등에서 국민을 대표하지 못하고 있음
- 그리고 정치엘리트는 공익보다는 개인의 이익이나 자신이 속해 있는 그룹·지역·직업·정당의 이익을 대변하게 됨.
- 그렇다고 대의민주주의가 대표제 바깥에 활발한 공론장을 유인하는 것도 아니며, 시민사회에서 공론장이 활성화되는 것을 유도하기보다는 오히려 축소하는 경향이 강함.
- 따라서 국민들이 실질적으로 정책에 참여할 수 있는 기회가 매우 제한되어 있으며, 주기적으로 다가오는 선거에서 대표를 선출하는 권한을 행사하지만, 그것 또한 선택권이 제한되어 있을 뿐만 아니라, 권력자들로부터 영향을 받지 않을 수 없음
- 언론을 비롯하여 시민사회에서 정부를 감시하고 비판할 수 있지만, 여론주도자는 제한되어 있고 이들의 목소리가 정책에 미치는 영향력 또한 매우 제한적임.
○ 대의민주주의는 권력의 분산과 견제를 위해 삼권분립에 기초하고 있음. 의회가 정책을 결정하고, 행정부가 정책을 집행하며, 사법부가 정책을 판단하게 됨. 이것은 곧 관료제로 구성된 행정부를 가정하고 있음.
○ 관료제는 그 규모가 점점 확대되기 시작하여 20세기에 들어와 행정국가(administrative state)가 발달하게 됨에 따라 정책결정에 상당한 권한을 행사하게 되었음. 계층제로 구성된 관료제가 강제와 명령에 따라 효율적으로 정책을 형성하고 집행할 뿐만 아니라, 기술관료(technocrat)의 전문성이 각종 사회문제를 해결하는 데 유용했기 때문임.
○ 그러나 기술관료는 폐쇄적인 구조에서 정책을 결정하고 각종 행정정보를 공개하는 데도 매우 인색하며, 이러한 정치행태에 불만을 갖고 있어도 국민들이 이들을 감시하거나 소환하는 것도 제도적으로 매우 어려움.
- 따라서 대부분의 사회구성원은 주체로서 권력을 행사하지 못하고 소외되거나, 결정된 정책을 수동적으로 따라가는 정치의 방관자가 될 수밖에 없었음.
2) 시민사회의 성장과 거버넌스의 등장
○ 서구사회에서 대의민주주의 정치제도의 문제에 대한 도전은 1950년대 이후 세계적인 경제성장, 1960년대 이후 탈권위주의 시민문화, 1970년대의 신사회운동, 그리고 1980년대 이후 세계화(globalization)의 확장과 함께 시민사회가 성장함에 따라 나타나기 시작하였음.
- 세계적인 경제적 부흥은 교육기회의 증대와 함께 여가시간을 제공하여 시민들이 정치에 관심을 가질 수 있는 능력과 기회를 증대하였음
- 세계화가 확장됨에 따라 국경을 초월한 정보의 이동, 네트워크의 확대, 상호의존성의 증대가 일어나면서 일국 중심의 정치체제에 일정한 타격을 가하게 되었음. 국가 간 상호의존도 증대했지만, 국가를 우회하여 시민사회의 다양한 조직 및 개인들 간의 네트워크 형성과 연대가 증대하게 되었음
- 시민사회의 발달은 시민사회에 각종 결사체가 폭발적으로 성장하는 결사체혁명(associational revolution)을 유발하였고, 시민의식이 증대함에 따라 기존의 엘리트 민주주의에 대한 회의와 함께 저항이 일어나게 되었음.
○ 폐쇄적 공간에서 정치·행정 엘리트가 정책을 결정하고 추진하는 것을 경계하고 시민들이 직접 각종 정책에 참여할 것을 요구하게 되었음
- 이러한 상황에서 대의민주주의의 한계를 극복하기 위한 다원민주주의(plural democracy), 참여민주주의(participatory democracy), 숙의민주주의(deliberative democracy), 풀뿌리민주주의(grass-roots democracy), 결사체민주주의(associative democracy) 등과 같은 정치기획이 제기되었음.
- 참여민주주의를 대변하는 개념인 임파워먼트(empowerment)가 ‘권력을 국민에게로’라는 슬로건을 내포하고 있는 것도 이 때문임.
○ 대의민주주의에 대한 비판과 참여민주주의에 대한 요구는 1990년대 인터넷의 등장과 함께 정보화(informatization)가 확장됨에 따라 더욱 가속화되었음. 정보화가 정치에 미친 영향에는 여러 가지가 있지만, 크게 보면 개인혁명(individual revolution)과 전자민주주의의 발달 등 두 가지 요소를 들 수 있음.
- 개인혁명은 개인이 정보통신기술의 발달에 힘입어 정책과정에 대한 다양한 정보와 지식을 축적하여 실제로 정책에 참여할 수 있는 능력을 갖게 되었다는 것을 의미함. 즉 개인이 똑똑한 주체로 나서게 되었음.
- 그리고 전자민주주의의 발달로 각종 SNS(social network service)를 통해 서로 정보를 교환하거나 인터넷에서 자신의 의견을 개진할 수 있는 제도적 장치가 마련되었음.
- 이로 인해 참여민주주의가 현실화되기 시작하였고, 한 걸음 더 나아가 정보통신기술을 활용하여 직접민주주의를 실현하려는 욕구도 한층 증대하였음.
- 최근에는 최첨단 교통체계 및 정보통신기술의 발달을 활용하여 직접민주주의의 한 형태로서 공식회의, 민회(民會), 시민배심원제, 타운미팅(town meeting), 주민참여예산제, 온라인투표 등과 같은 제도를 도입하는 방안에 대해 논의가 활발하며, 정보통신기술을 활용하여 전자민주주의를 제도화함으로써 국민발안, 국민소환, 국민투표 등과 같은 직접민주주의 제도를 실현할 수 있다는 희망이 증대하기도 하였음.
○ 그러나 정보통신기술이 발달하고 심지어 블록체인(block chain)과 같은 최첨단 인터넷 기술을 활용한다고 하더라도 직접민주주의 정치제도를 현실화 하는 것은 간단하지 않음.
- 단지 공정한 의견 집약을 실행하는 기술적인 문제뿐만 아니라, 공공문제에 대한 정책결정을 일상의 문제처럼 가볍게 여기는 정치의 희화화, 포퓰리즘(populism)을 추종하는 중우정치의 문제를 초래할 수 있음
- 그런가 하면, 사이버 거대조직이나 이익집단의 출현으로 인해 또 다른 형태의 과두제 또는 빅브라더(big brother)의 등장 문제도 간과할 수 없음.
○ 현재로서 직접민주주의가 시기상조라면 지금 대의민주주의의 한계를 극복하고 참여민주주의의 이상을 실현할 수 있는 제도적 장치는 거버넌스(governance)의 확대라고 할 수 있음
- 거버넌스는 현존하는 대의민주주의에서 다양한 정책영역과 정책과정에서 부가적으로 사용할 수 있는 제도라는 점에서 실현가능성이 매우 높음
- 또한 그것은 현재 각종 정보통신기술을 적절하게 활용할 수 있는 이점도 있음
- 나아가 거버넌스는 대의제 하에서 무늬만 가진 시민참여의 문제를 극복하여 시민민주주의의 토대를 구축할 수 있는 잠재력도 내포하고 있음.
- 그런가 하면, 시장(경제) 영역의 사회적 책임(social responsibility)이 강화되고, 시민사회의 역량이 증대되어야 하는데, 복잡하고 다양한 현대사회 구조에서 정부 외 영역의 각종 자원성(volunteerism)을 정책과정에 활용할 수 있어서 정책에 필요한 자원동원의 차원에서도 유용성이 있음.
○ 거버넌스가 가진 이러한 이점에도 불구하고 거버넌스 시스템을 정책과정에서 적용하여 작동하는 것은 말처럼 간단하지 않음.
- 정치가, 행정가, 시민사회 활동가, 학자들이 거버넌스를 다양하게 정의하여 사용할 뿐만 아니라, 이를 연구하는 학자들 사이에서도 분과학문에 따라 거버넌스에 대한 정의가 다르고, 기존의 시민참여나 위원회제도와 혼동하거나 혼용하여 사용하는 측면이 있음
- 거버넌스를 이해한다고 하더라도 이를 적용하는 것은 기존의 사회권력 관계의 변동을 초래한다는 점에서 권력배분에 대한 합의가 쉽지 않음.
○ 이러한 한계로 인해 공공문제를 해결하기 위해 거버넌스 시스템을 적용한다고 하지만, 구체적인 정책문제에서는 여전히 고전적 행정 패러다임에 기초하여 관료제를 통해 문제를 해결하여온 역사적 현실이 있음.
- 행정혁신을 주창하면서도 대부분 자문위원회, 심의위원회, 공청회 등과 같은 제도를 활용하여 관료제 중심의 의사결정체계를 보완하는 형태로 거버넌스를 활용하였음
- 거버넌스에 주로 참여하는 시민사회의 행위자 또한 정부를 이해하거나 공무원을 설득하는 데 한계가 있어 양자 간에 갈등이 증폭하기도 하였음
3) 거버넌스의 정의
○ 1990년대 이후 서구 사회과학계에서 거버넌스에 대한 연구가 폭발적으로 증가하게 되면서 거버넌스의 개념 정의와 현실적 제도화에 대한 논쟁이 치열하였으며, 이러한 과정에서 거버넌스의 개념 정의에 대한 논문도 자주 등장하였고(이명석, 2002), 심지어 거버넌스를 경험적 의미로 정의할 수 있는가에 대한 논쟁도 벌어졌음.
○ 사실 거버넌스라는 의미는 시간적 추이에 따라 급격한 변화 추이를 겪어왔음.
- 1970년대까지 서구사회에서 거버넌스는 주로 정부 혹은 통치(government)와 같은 의미로 사용되었음. 즉, 거버넌스는 공공문제를 해결하거나 공공서비스를 제공하는 공식적인 제도나 체계를 의미하였음
- 1980년대에 와서는 중앙정부의 권력집중에 대한 비판이 점증하고 국가에 대한 신뢰가 하락하자 통치와 구분하여 사용하기 시작하였음. 그러나 이때에도 초점은 중앙정부의 권한을 분산하여 지방정부로 이전하는 것에 초점이 맞추어졌음. 즉, 거버넌스는 주로 정부 간 관계(inter-governmental relation)를 묘사하는 의미로 사용되었음.
- 그러다가 1990년대에 거버넌스에 대한 논의가 활발해지면서 오히려 기존의 정부 역할이나 운영방식에 근본적인 변화를 의미하는 것으로 사용되었음. 즉, 통치에 상대적인 의미를 지니는 것으로 받아들이게 되었음.
○ 거버넌스는 사용하는 국가나 사람에 따라 그 의미가 다름. 심지어 같은 학자그룹 내에서도 분과학문의 특성에 따라 개념의 범주가 크게 달라지고, 같은 분과학문 내에서도 학자마다 의미가 다르며, 그만큼 다의적인 의미를 지니고 있음.
○ 그런 가운데 서구사회에서 거버넌스에 대한 이해와 접근에서는 미국과 유럽 사이에 차이가 있음. 미국은 기업가적 정부를 강조하면서 정부의 조정능력을 강조하는 반면, 유럽에서는 통치과정에 사회참여를 강조한다. 미국에서 말하는 정부 재창조(reinventing government)는 정부에 시장원리를 접목하여 정부의 조정능력을 강화하는 것에 초점을 둔 것임(Osborne and Gaebler, 1992). 유럽에서는 정부의 의사결정을 자율적이고 상호호혜적인 방식으로 결정하는 것을 강조함. 한국에서 사용하는 거버넌스는 대체로 유럽의 의미에 가까움.
- 미국에서 거버넌스를 신공공관리(new public management)와 유사한 개념으로 사용하거나 심지어 신자유주의(neoliberalism)의 특징을 내포한 것으로 보는 경향이 있음
- 신공공관리가 정부의 비효율성을 극복하기 위해 기업의 경영원리를 접목하고 관료제의 계층제적 성격을 완화하기 위한 것이라는 점에서 거버넌스와 중첩되는 점이 있음
- 그리고 신자유주의가 정부의 권한을 축소하고 시장역할을 확대하여 작은 정부, 규제완화 등을 지향한다는 점에서 역시 거버넌스와 접목되는 부분이 있음.
- 그러나 오늘날 우리가 말하는 거버넌스는 신공공관리와 신자유주의를 수용하거나 이와 치환하는 개념으로 사용하기보다는 오히려 이를 극복하거나 대체하는 개념으로 사용하는 경향이 강함(박상필, 2011)
○ 거버넌스는 기존의 정부 중심의 통치양식에서 벗어나 각종 사회문제를 해결하기 위한 새로운 통치양식 혹은 권력관계와 관련됨. 따라서 거버넌스는 공통의 사회문제를 해결하기 위해 참여한 행위자 간의 권한배분, 상호조정, 상호협력 등과 같은 가치를 내포하고 있음.
- 거버넌스에는 공적 영역과 사적 영역 간의 경계 완화, 비정부 행위자의 참여 확대, 신뢰와 협력에 기반한 수평적 네트워크, 행위자의 자율과 행위자 간의 상호작용, 목표달성을 위한 상호협력과 조정, 협력분화와 의사소통의 증대, 자기조직적(self-organizing) 역동성 등과 같은 의미를 내포하고 있다고 볼 수 있음.
- 거버넌스는 공공문제를 해결하기 위해 정부와 다양한 민간영역의 행위자가 권한과 책임을 공유하는 사회조정 메커니즘이라고 정의할 수 있음.
-거버넌스는 다양한 사회적 행위자의 가치를 수용하고 창의적으로 새로운 관계를 형성하여, 사회혁신을 추구하고 사회구조의 통합성을 유지하는 규범을 지니고 있음(박상필, 2011).
○ 한국에서는 거버넌스를 대체로 협치(協治)로 번역하여 사용하고 있으며, 한자의 의미가 거버넌스 본래의 의미를 잘 반영하고 있어서 바교적 정확한 번역이라고 할 수 있음. 그러나 실제로는 사용하는 사람에 따라 협치는 추상적으로 단순히 상호 협력하거나, 자문위원회나 각종 정책위원회 제도를 활용하는 정도로 여겨지기도 함. 이리 되면 본래 거버넌스 개념에 함축되어 있던 급진성을 상실하고 기존의 시민참여나 위원회제도와 다를 바가 없는, 그야말로 무늬만 거버넌스가 되는 정치적 수사(修辭)가 되어버림.
4) 거버넌스의 구조와 가치
○ 거버넌스가 단순한 정치적 수사를 넘어 본래의 의미를 갖기 위해서는 네트워크(network), 복합조직(heterarchy), 자원성(voluteerism) 등과 같은 핵심 개념을 내포하고 있어야 함.
- 거버넌스는 비정부 행위자가 공공정책 과정에 참여하기 위해 정부와 민간영역 사이에 네트워크가 형성되어 있어야 함. 물론 민관뿐만 아니라 시민사회 각종 조직 간에도 네트워크를 구축하는 것이 중요함
- 공공문제를 해결하는 과정에 민관 행위자 간의 권한과 책임의 공유라는 원칙을 지키기 위해 기존의 위계조직(hierarchy)이 아닌 자율적이고 수평적인 복합조직이 형성되어야 함. 그래야만 비정부 행위자가 권한을 행사할 수 있고, 그 권한에 따른 책임을 수행할 수 있음
- 거버넌스는 시민사회에 존재하는 자발적 참여와 에너지를 공공문제 해결에 사용한다는 측면에서 자원성의 활용을 강조하게 됨.
- 거버넌스는 기존의 시민참여 혹은 민관 파트너십을 의미하는 시민참여(citizen participation), 사회적 구상(social design), 파트너십(partnership), 공생산(coproduction) 등에 비해 시민을 권리주체로 내세우는 민주주의의 원시성에 접근하는 급진성을 내포하고 있음.
○ 거버넌스가 공공문제 해결에 사적 행위자가 참여하여 권한을 행사하기 위해서는 네트워크 형태의 복합조직이 만들어져야 함.
- 기존의 정부조직인 관료제는 위계제로 되어 있고 상부에서 하부로 명령이 하달되고 업무가 강제되는 방식임.
- 그러나 아래 <그림 2>에서 보는 바와 같이, 복합조직은 수평적인 관계에서 네트워크가 형성되고 상호소통이 활발하며 협력과 조정이 일상적으로 이루어짐.
- 이러한 복합조직은 정부의 입장에서 보면 비효율적으로 보일 수도 있음. 그러나 사회구조가 복잡하고 갈등이 만연한 사회에서는 오히려 복합조직이 외부환경에 적응하고 자기구조를 변형해가는 능력이 뛰어남. - 거버넌스가 자기조직화의 특성을 지니고 있다고 말하는 것도 복합조직이 가진 이러한 특성 때문임.
○ 이러한 복합조직 구조 하에서 공무원과 비정부 행위자는 일정한 정책문제를 해결하기 위해 정책주제와 관련된 공동의 위원회 또는 협의회를 형성하게 됨.
- 정부의 행위자 중에는 의회에서도 참여할 수 있음. 비정부 행위자는 시장(기업)에서도 참여하지만, 공공성이 강한 시민사회에서 주로 참여하고, 시민사회 중에서도 공공성이 강한 NGO에서 많이 참여하게 됨.
- 참여한 행위자는 사회의제(social agenda)를 고려하여 정책의제(policy agenda)를 새로 설정할 수 있고, 이미 정책의제가 설정되어 있다면, 정책결정·정책집행·정책평가 등 정책의 전 단계에 걸쳐 상호 협력과 조정을 통해 문제를 해결하게 됨.
- 이 과정에서 각종 네트워크를 통해 시민사회의 각종 조직과 상호 소통·협력하게 되고, 위원회 내뿐만 아니라 외부의 요청에 반응하여 피드백(feedback)이 일상적으로 일어나게 됨.
○ 거버넌스에는 다양한 유형이 있지만, 일반적으로 거버넌스는 민관 거버넌스를 말함. 거버넌스가 민관이 함께 공동위원회와 같은 복합조직을 형성하고 권한과 책임의 공유를 통해 사회문제를 해결한다는 점에서, 기존의 대의민주주의에서 가정했던 통치방식과는 다름.
- 거버넌스는 분명 직접민주주의와는 다르지만, 고대 아테네 민주주의에서 가정했던 자율, 참여, 평등, 다원성 등과 같은 민주주의의 원시적 이념을 반영하고 있음.
- 나아가 기존의 체제와 제도에 대해 회의(懷疑)를 가지고 새로운 문제해결 방식을 찾아내 사회를 혁신하는 것도 강조함.
- 아래 <표 1>는 통치와 거버넌스의 이념·가치를 비교한 것임. 물론 양자의 비교는 상대적인 측면에서 본 것임.
3. 로컬 거버넌스의 사례
1) 협치 서울
(1) 서울시 정책 환경의 변화와 민선 5기 협치시정 1.0 추진
○ 민선 5기 2011년 보궐 선거를 계기로 시민 중심의 새로운 정책기조와 행정 패러다임을 도입하기 시작함.
○ 민선 5기에는 소통과 시민중심이 시정의 기조로 설정되었고, 현장을 중시하며 참여에 기반한 다양한 정책들을 다양하게 도입하는 시정 변화가 추진됨
○ 민선 6기 들어서 민선 5기의 시정 변화가 심화되어, 협치가 시정의 기조로 확립되고, 이를 뒷받침하기 위한 다양한 정책들을 추진함
○ 민선 5기 시정에서의 협치 시도를 협치시정 1.0단계로 명명할 수 있음
○ 협치시정 1.0단계에서는 서울시가 협치 시정을 선도하는 다양한 제도의 도입을 통해 협치 도시로 시정 방향을 제시하였다는 의의가 있음
- 이 시기에 전통적 참여제도를 강화하고 정보공개 제도를 혁신하는 정책 추진
- 예를 들어, 『2030 서울도시기본계획』이 참여형 계획프로세스에 의거해 재수립된 바 있으며, 다른 많은 분야에서도 정책의 기본계획에 다양한 민간주체들이 참여해 민관이 공동으로 계획 수립
- 정보공개제도 또한 2012년에 「열린시정 2.0, 5가지 약속」을 발표하고 온라인 기반 [정보소통광장]도 개설해, 법적으로 공개가 허용되지 않은 정보를 제외하고 거의 모든 정보가 공개되는 혁신적 시도가 추진
○ 주민참여예산제, 청책토론회, 정책박람회, 현장시장실 등이 혁신적 참여제도들도 본격적으로 도입함
- 청책토론회는 ‘시민의 목소리가 정책이 된다’는 기치 하에 2011년부터 도입된 제도로, 사전에 소정의 논의과정을 거쳐 주제를 선정하고, 이에 대해 참여주체들이 다양한 의견을 자유롭게 제시·발제하는 것은 물론, 심도있는 토론도 이루어지는 방식으로 추진
- 현장시장실은 정책 현장에 시장실을 설치해 지역의 현안을 함께 숙의하고 해결방안을 모색하는데 주안점
- 이른바 ‘우문현답’(우리의 문제는 현장에 답이 있다)을 현장시장실을 뒷받침하고 있는 시정철학으로 제시하고 있으며, 시민과 함께 정책의 성과를 공유하고 새로운 정책을 만들고자 하는 의도로 정책박람회도 도입·운영
○ 협치시정의 다른 축은 사회문제 해결을 지향하는 다양한 사회혁신정책으로 구성
- 마을공동체 활성화와 사회적경제 육성, 도시재생 정책을 필두로 하여, 다양한 정책(사업)들을 포함
- 이들 사회혁신정책은 기본적으로 지역사회를 중심으로 하여 주민의 참여와 협력이 사업의 실행과 성공에 본질적 요소에 해당되며 민선 5기와 6기의 협치도시를 견인하는 협치친화적 선도 정책으로 자리매김
(2) 민선 6기 협치시정 2.0 추진
○ 민선 6기 협치 시정은 협치플랫폼 기반 확립에 주력함 -이를 협치시정 2.0단계로 명명
○ 민선6기 협치제도 기반 조성 정책은 일차적으로 조례 제정과 기본계획 수립을 중심으로 전개
- 2016년 「민관협치 활성화 기본조례」 제정
- 이 조례에 근거해 협치계획도 도입되었는데, 행정 층위에 상응해 3층의 모델로 구조화함. 3층 모델의 구조화는 광역 단위의 『민관협치 활성화 기본계획』과 지역사회 단위의 『지역사회혁신계획』과 『마을계획』로 구성
- 『지역사회혁신계획』은 자치구를 대상으로 하여 협치구정의 제도적 기반을 구축하는 한편, 지역사회가 직면하는 문제를 민관협력에 기초해 융합적으로 해결하고자 하는 전략을 제시
- 『마을계획』도 행정동 단위에서 다수의 주민들이 참여해 소정의 절차를 거쳐 마을계획단을 구성하고 해당 지역사회의 의제를 발굴하고 계획을 수립
○ 협치시정 2.0단계를 견인하는 다른 축은 협치선도기구의 설치를 들 수 있음
- 시정 차원에서는 최상위 기구로서 [서울협치협의회]와 실무위원회 성격의 [서울협치추진단]이 설치되었으며, 지역사회 차원에서도 [자치구 협치회의]와 민간 중심의 공론기구로서 [시민협력플랫폼]을 설치·운영
- 특히, 서울협치협의회는 행정과 민간이 공동으로 참여하는 25인 규모의 위원회 기구로, 이 기구를 통해 민관협치체계 구축과 활성화에 필요한 주요 정책을 심의·조정하는 역할을 수행함
[그림 3] 협치시정 2.0 : 협치플랫폼 기반 구축
자료: 정병순(2018)
(3) 민선 7기 협치시정 3.0 단계 : 시민민주주의를 표방
(가) 서울특별시 시민민주주의 조례
○ ‘서울특별시 시민민주주의 기본 조례’는 2018년 8월 23일에 조례안을 입법 예고하고 9월 10일 시민 의견수렴 공청회 등을 열어 제정을 추진했고, 한 차례 시의회에서 부결된 끝에 2019년 5월 16일에 제정됨
○ 이 조례는 직접 민주주의를 행정에 적극적으로 도입하고자 추진되었으며, 시민 민주주의의 기본 원칙, 시정 참여에 대한 시민의 권리·의무가 명시되어 있음
(본 조례의 제정에 따라 기존의 ‘서울특별시 민관협치 활성화를 위한 기본조례’는 폐지)
(나) 서울민주주의위원회
○ 합의제 행정기관으로 시민이 직접 시 예산 편성에 참여하고 정책을 평가하는 민주주의 합의제 기구
○ 서울시의회는 시의원들의 예산심의권 축소 우려와 시장의 ‘소통 부족’ 등을 이유로 들며 위원회 설치에 관한 조례안을 부결시킨 바 있음. 이에 시는 서울민주주의위원회가 시의회의 예산심의권을 침해하지 않는다고 설득하고 조례안을 일부 수정했고, 2019년 7월 1일 ‘서울특별시 행정기구신설 조례 일부개정안’을 통과시킴
(다) 시민숙의예산제
○ 시민이 서울시 정책 분야의 예산을 편성하는 제도. 첫해는 시범적으로 사회혁신, 여성, 복지, 환경, 민생경제, 시민건강의 6개 분야에 제한적으로 적용
○ 2019년 예산은 1,300억 원으로 2020년 2,000억원, 2021년 6,000억원, 2022년에는 1조 원까지 늘어날 예정. 기존에 운영하고 있던 ‘시민참여예산제’와는 별도로 운영(700억 원 규모의 예산 안에서 시민이 직접 제안한 생활 정책을 예산안에 반영하는 제도)
○ 2019년 시범사업은 시민참여에 의한 숙의·공론화(민·관 협의)로 추진되는데 다양한 주체들의 온·오프라인을 통한 예산사업 발굴, 사업 결정에 시민참여 보장, 숙의·공론(일반 시민 및 단체, 정책 이해당사자, 전문가, 공무원 등)으로 사업 선정 및 예산 편성, 집행, 결산까지 과정에 시민참여 확대
○ 가장 문제는 원주민들과 귀농귀촌인들은 물과 기름같이 섞이지 않으면서 공동체의식이 결여되어 시책추진 시 가장 큰 애로점이 되었음.
○ 이에 홍성군은 지역의 변화는 어느 한사람이 아닌 지역주민이 변화해야 한다는 생각으로, 현실을 극복하기 위해 주민역량강화 교육과 지원 사업을 병행 추진하였음.
○ 수평적 논의구조를 지향하여 대표를 두지 않고 행정과 민간 각 1명씩 간사를 두고 운영
○ 기본 운영위원을 두고 운영하지만 별도의 참여 기준은 없이 누구라도 참여할 수 있는 오픈 공간임
- 매월 월례회의에 자신이 속한 조직의 업무계획 공유 및 협력방안 제시
- 법적 구속력이 없기 때문에 모든 사안에 대해 결정을 해야 할 필요 없음. 제안자의 내용에 동의하는 사람들이 함께 함
- 모두가 합의할 필요성이 있는 사안에 대해서는 만장일치를 위해 노력
- 수평적인 논의구조를 위해 대표를 두지 않고 행정과 민간 각 1명씩 간사를 두어 회의자료 취합, 참여유도, 회의운영을 한다는 규정만 존재
○ 민간조직은 인적 자원이 풍부하고 행정조직은 재원이 있음
○ 지역거버넌스 “홍성통”은 비교적 느슨한 형태의 거버넌스 구조를 가지고 있기에 민과 관의 역할분담을 구분하지 않음
○ 다만 사안에 따라서 역할을 구분하는 경우는 있는데, 이는 행정이 잘하는 일과 민간이 잘 하는 일이 조금은 구분되어 있기 때문
○ 한편, 지역거버넌스 “홍성통”외에도 민간은 민간 논의구조를 행정은 행정논의구조를 갖고 있음
○ 과정과 결과에 대해서 논의는 하지만 책임을 따지지 않음
○ 지역거버넌스 “홍성통”은 느슨한 조직형태이기 때문에 참석이 의무사항이 아님
○ 그럼에도 불구하고 월례회의에 평균 18명 정도가 참여하는 것은 참가자들의 이해관계가 있기 때문임
○ 정성적으로 민과 관 참여자 사이에 신뢰감 형성(몇년간 매월 만남을 통해 상호간 신뢰 형성, 이에 따라 신규참여자도 분위기에 따라 긍정적인 마인드를 갖게 됨)
○ 상호간의 어려움을 적극적으로 해소해 주려는 노력이 생김
○ 2017년 중점과제였던 청년정책 개발(청년조례 제정, 도 청년정책 공모사업 추진, 청년통 분과 구성)
○ 2018년 행안부 지역주도형 청년일자리 사업의 일환으로 “청년창업 네트워크 사업” 구축 및 추진 중
○ 2018년 농림축산식품부 “농업환경보전 프로그램”토론 및 공모사업 확보
○ 2019년 국가균형발전위원회 “지역발전투자협약 시범사업” 토론 및 공모사업 확정
○ 2019년 행안부 “2019 인구감소지역 통합지원” 공모사업 추진 및 확정
○ 네트워크의 지속성은 서로의 필요에 의해서 확보되는 것임
○ 이런 문제를 해결하기 위해 상호 논의하고 해결방안을 찾아가고 있음
○ 논의조직과 실천조직의 문제 때문에 2015년부터 중간지원조직 설립을 토론했고, 홍성통이 논의구조라면 그 논의 내용을 받아 중간지원조직이 실천하는 조직으로 구성하고자 했음
○ 상시적인 협력과 관심사항의 문제는 분과모임을 구성하여 추진하고 있음
○ 투명성문제는 홍성통이 재원을 갖고 있지 않고 참가자간 신뢰성이 확보되어 있어 큰 문제는 없음
(다) 지역 사회를 대표하는 거버넌스 조직으로 자리매김
○ 형식적이기 보다는 내용적으로 “홍성통”이 지역사회내의 다양한 현안에 대한 열린 논의체라는 인식 강화
○ 이를 위해 현재 참여하고 있는 사람과 조직 외에도 더 많은 행정과 민간조직의 결합 유도
(5) 향후 계획 : 다양한 분과형성과 민간조직의 활성화
○ 현재 3개의 분과가 운영되고 있고, 명확한 주제가 생기면 분과가 형성될 수 있기 때문에 다양한 이슈를 다루고 분과활동으로 이어지도록 유도
○ 마을만들기, 농촌관광, 도시재생 등 다양한 분야에서 지역발전 방안 모색
* 이 절의 내용은 <이영재 등, “강남구 협치기번 조성을 위한 진단과 기본계획 수립 연구”, 2020. 한양대 제3섹터 연구소>와 <
3) 거버넌스의 성패는 결과보다 과정이라는 지향점의 유지
4) 제도와 현실의 괴리를 메울 수 있는 매개자의 역할
